萬翔
雖然近年來全球民航安全事故數(shù)量呈下降趨勢，但建立完善的應(yīng)急救援體系仍是民航安全工作的重要方面。筆者建議，在省級行政區(qū)內(nèi)建立機場一體化應(yīng)急聯(lián)動機制，營造高效順暢的“互援互救”良好氛圍，暢通救援通道，實現(xiàn)應(yīng)急設(shè)施設(shè)備、人才等資源共享。
近年來，國家對應(yīng)急管理工作越來越重視?！睹裼眠\輸機場突發(fā)事件應(yīng)急救援管理規(guī)則》（交通運輸部2016年第45號令）的發(fā)布為機場做好應(yīng)急管理工作指明了方向，完善了相關(guān)制度條款。2017年，民航局審議通過《關(guān)于提升應(yīng)急處置能力工作方案》，并明確要實現(xiàn)“到2020年，構(gòu)建與行業(yè)特點相適應(yīng)的民航突發(fā)事件應(yīng)急管理體系，進一步健全應(yīng)急工作規(guī)章制度，理順應(yīng)急工作管理體制，強化應(yīng)對突發(fā)事件工作機制，完善應(yīng)急預(yù)案體系，全面提高民航應(yīng)對各類突發(fā)事件能力”的改革目標。
安全是民航的生命線。從安全哲學(xué)的角度看，安全是相對的，危險是絕對的。當事故或災(zāi)害不可避免時，有效的應(yīng)急救援行動是唯一可以抵御事故或災(zāi)害蔓延并減輕危害后果的有力措施。盡管世界安全專家普遍認為，航空運輸比公路運輸至少安全20倍，但是航空災(zāi)害的難預(yù)測性、突發(fā)性可能造成極大的人員和財產(chǎn)損失，給人們帶來的精神打擊和社會影響可能超過其他交通事故。雖然近年來全球民航安全事故數(shù)量呈下降趨勢，但建立完善的應(yīng)急救援體系仍是民航安全工作的重要方面。筆者結(jié)合工作實踐，就如何做好民用運輸機場應(yīng)急救援體系建設(shè)談?wù)勛约旱目捶ā?
民用運輸機場
應(yīng)急救援體系建設(shè)現(xiàn)狀
建立一套完善的應(yīng)急救援體系，可以使應(yīng)急救援工作規(guī)范化，提高應(yīng)急反應(yīng)能力和救援工作整體水平。但是，目前我國民用運輸機場應(yīng)急救援體系建設(shè)還面臨一些問題和挑戰(zhàn)。
行業(yè)主管部門與地方政府在應(yīng)急處置標準方面存在一定差異?！睹裼眠\輸機場突發(fā)事件應(yīng)急救援管理規(guī)則》規(guī)定，機場應(yīng)急救援工作應(yīng)當接受機場所在地人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，中國民用航空地區(qū)管理局負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)機場應(yīng)急救援管理工作的日常監(jiān)督檢查。根據(jù)某地方政府發(fā)布的《突發(fā)事件分類標準》要求，發(fā)生較大及以上級別突發(fā)事件，須20分鐘內(nèi)向省應(yīng)急管理部門電話報告，40分鐘內(nèi)初報文字信息。然而，行業(yè)主管部門針對緊急事件要求，文字信息填報的時限是12個小時。在文字報告時限上，地方政府要求明顯比行業(yè)主管部門更高，導(dǎo)致隨著時間的推移，機場報告給地方政府和行業(yè)主管部門的信息存在一定偏差或不對稱，不利于上層決策。如何在突發(fā)事件發(fā)生后，盡可能統(tǒng)一機場、地方政府、行業(yè)主管部門之間的信息，是亟待解決的問題。同時，哪些信息是以機場或機場所在地地方政府為主體進行報送，目前并不清晰，導(dǎo)致機場在開展應(yīng)急處置工作時較為被動。
省級轄區(qū)內(nèi)各機場缺乏更有效率的應(yīng)急聯(lián)動機制。一是應(yīng)急聯(lián)動機制有待完善。當前諸多省級行政區(qū)內(nèi)的機場群尚未形成有效的應(yīng)急聯(lián)動機制，同一省份干線機場與支線機場、支線機場與支線機場之間尚未形成緊密的應(yīng)急聯(lián)動機制，存在應(yīng)急管理各自為政、互不干涉的狀況。在應(yīng)急設(shè)備的投入和配置上，經(jīng)濟條件較好的支線機場應(yīng)急設(shè)備配置較為完善，而其他支線機場尚未配置或配置較差，存在不平衡的現(xiàn)象；省內(nèi)相鄰幾個支線機場難以實現(xiàn)資源共享，配置同樣的應(yīng)急設(shè)備，在一定程度上造成資源浪費。二是多數(shù)支線機場難以負擔(dān)應(yīng)急設(shè)備費用。對于北京、上海、廣州等一線城市的機場，花費幾百萬元、數(shù)千萬元配置殘損航空器吊裝設(shè)備、平板拖車、牽引掛具等應(yīng)急設(shè)備并不是難事，但國內(nèi)近80%的機場為支線機場，且多數(shù)依靠補貼發(fā)展，加上支線機場航班量、旅客吞吐量基數(shù)較小，發(fā)生航空器突發(fā)事件的概率相對小，是否有必要花費“巨資”投入到應(yīng)急設(shè)備上，值得進一步商榷和探討。
民航企事業(yè)單位缺乏專業(yè)應(yīng)急人員。應(yīng)急救援培訓(xùn)最直接的目的是提升應(yīng)急救援的實戰(zhàn)能力。一些機場雖然制訂了相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，并對相關(guān)人員進行了培訓(xùn)，但培訓(xùn)效果不盡理想。主要原因是培訓(xùn)講師均為機場內(nèi)各部門的業(yè)務(wù)人員且為兼職教員，并非應(yīng)急救援專職人員，培訓(xùn)內(nèi)容多側(cè)重于講師的專業(yè)特長，缺少實戰(zhàn)經(jīng)驗，培訓(xùn)多停留在理論層面，導(dǎo)致培訓(xùn)內(nèi)容的系統(tǒng)性、實操性不強，難以適應(yīng)不斷變化的應(yīng)急救援情況。
對完善民用運輸機場
應(yīng)急救援體系的思考
由于民用運輸機場應(yīng)急救援體系建設(shè)在民航安全管理體系中起步較晚，筆者建議從以下幾個方面完善民用運輸機場應(yīng)急救援體系。
積極主動融入地方應(yīng)急救援體系。一是完善集中決策機制，在強化機場統(tǒng)籌調(diào)度職能、提升應(yīng)急管理和應(yīng)對突發(fā)事件的綜合協(xié)調(diào)能力的同時，提升與地方政府的協(xié)同作戰(zhàn)能力，實現(xiàn)與地方政府、社會救援力量、行業(yè)主管部門快速應(yīng)急聯(lián)動，厘清與地方政府、行業(yè)主管部門的關(guān)系，細化職責(zé)分工，確保各項應(yīng)對措施落到實處。二是建立完善信息共享、定期會商和協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，積極對接與機場應(yīng)急救援緊密相關(guān)的地方政府相關(guān)部門、專家等，健全完善專家數(shù)據(jù)庫，充分發(fā)揮各類專家的專業(yè)咨詢和智力支持作用。三是優(yōu)化信息報告工作機制，增強突發(fā)事件信息報送的時效性、準確性，加強首報、繼報和終報的全過程報送工作，完善與地方政府、行業(yè)主管部門的信息通報和發(fā)布機制，強化輿情管控，拓展信息報送渠道，規(guī)范完善報送網(wǎng)絡(luò)。
統(tǒng)籌建立省級轄區(qū)內(nèi)機場應(yīng)急聯(lián)動機制。如何統(tǒng)籌民用運輸機場應(yīng)急救援體系建設(shè)，首先要從認識我國民用運輸機場發(fā)展所呈現(xiàn)的區(qū)域化和一體化趨勢著手。2010年發(fā)布的《全國民用機場布局規(guī)劃》將全國機場劃分為北方、華東、中南、西南和西北五大區(qū)域機場群。其中，以中樞航空網(wǎng)絡(luò)為依托的單中心對外輻射型布局模式（即“輪輻式”機場群布局）較為普遍。該模式適合地面交通相對不發(fā)達但中心機場航空地理位置較為優(yōu)越的地區(qū)，多為我國西部邊遠地區(qū)所推崇。筆者建議，在省級行政區(qū)內(nèi)建立機場一體化應(yīng)急聯(lián)動機制，營造高效順暢的“互援互救”良好氛圍，暢通救援通道，實現(xiàn)應(yīng)急設(shè)施設(shè)備、人才等資源共享。以貴州省為例，貴陽機場地處貴州中心位置，與周邊興義、銅仁、黎平等10個支線機場形成天然的“1+10”輪輻式布局，按照行車速度平均80公里/小時計算，距離最近的安順機場125公里車程約1.5小時，距離最遠的興義機場325公里車程約4小時，形成了以貴陽機場為中心的“4小時救援圈”。國內(nèi)其他省份，如內(nèi)蒙古、新疆、吉林、山東等的省會城市機場距離支線機場多數(shù)為5小時-6小時車程，因此，各省機場集團可充分依托地方政府、民航地區(qū)管理局大數(shù)據(jù)平臺形成應(yīng)急數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)各機場應(yīng)急數(shù)據(jù)信息共享互通。
強化民航應(yīng)急人才體系建設(shè)。習(xí)近平總書記在會見四川航空“中國民航英雄機組”全體成員時強調(diào)，學(xué)習(xí)英雄事跡，弘揚英雄精神，就是要把非凡英雄精神體現(xiàn)在平凡工作崗位上，體現(xiàn)在對人民生命安全高度負責(zé)的責(zé)任意識上。這充分說明人才是核心，所有的應(yīng)急預(yù)案、程序、演練、培訓(xùn)、處置都是靠人來落實的。機場應(yīng)組織好內(nèi)部應(yīng)急專業(yè)人員的選拔和培養(yǎng)，在應(yīng)急指揮、消防作戰(zhàn)、?；诽幹?、航空器搬移、道面維修、現(xiàn)場管控、醫(yī)療處置、涉外翻譯等模塊建立專家人才庫，強化應(yīng)急專家人才的權(quán)威地位。
加強應(yīng)急保障體系建設(shè)，提升應(yīng)急準備能力。一是加強應(yīng)急物資儲備統(tǒng)籌和綜合管理。建議行業(yè)主管部門牽頭統(tǒng)籌建立機場應(yīng)急物資儲存中心，對機場各部門主要應(yīng)急物資進行集中存放，統(tǒng)一管理維護。因航空器搬移應(yīng)急設(shè)備費用高，國內(nèi)大多數(shù)支線機場都不可能配齊完整的搬移設(shè)備。對此，具有密集型機場群的省份要強化應(yīng)急物資儲備統(tǒng)籌，形成省會機場、各支線機場、地方政府、社會救援力量四級物資儲備網(wǎng)絡(luò)，促進應(yīng)急物資跨地區(qū)、跨行業(yè)的資源整合和快速調(diào)用。各機場可先行在本區(qū)域進行應(yīng)急物資的排查摸底，與本地大型吊裝設(shè)備公司、專業(yè)搶險救援公司、貨車運輸公司、民間救援隊伍簽訂合作協(xié)議，實現(xiàn)“就地取材”。二是提高應(yīng)急運輸保障能力，健全調(diào)運和征用補償機制。加強航空應(yīng)急物流體系建設(shè)，通過委托代建、能力共建、購買服務(wù)等方式，支持通用應(yīng)急航空企業(yè)在各機場保障運行。在機場建設(shè)或擴建工作中，預(yù)先考慮為地方政府專業(yè)救援隊伍預(yù)留接口，如為省公安廳航空救援大隊、各大醫(yī)院直升機轉(zhuǎn)運業(yè)務(wù)在機場預(yù)留接口等。
加強風(fēng)險防控體系建設(shè)，提升監(jiān)測預(yù)警能力?！叭f丈高樓，始于基石”。應(yīng)急救援體系的基石主要由應(yīng)急預(yù)案手冊及應(yīng)急技術(shù)支持構(gòu)成。應(yīng)急預(yù)案手冊是應(yīng)急救援的行動指南，也是應(yīng)急管理的依據(jù)，要具備科學(xué)性、合理性、有效性及適用性。建議完善機場應(yīng)急預(yù)案體系，形成綜合應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案、現(xiàn)場處置手冊三級預(yù)案，進一步增強預(yù)案的針對性和可操作性；健全預(yù)案演練制度，加強應(yīng)急演練的評估和考核工作，有針對性地開展演練，強化跨部門演練，探索推行“雙盲”演練，提升實戰(zhàn)能力；制定風(fēng)險隱患分類、分級標準，建立完善航空器救援和非航空器救援等重大風(fēng)險隱患數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)隱患的識別、評估、監(jiān)控、預(yù)警、處置等全過程動態(tài)管理；加強機場重點防護目標如塔臺、動力能源設(shè)備、油庫的防護工作，形成基于地理信息的風(fēng)險“一張圖”，并對重大風(fēng)險源進行實時監(jiān)控；健全隱患排查整改工作機制，完善防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急措施。
（作者單位：貴州貴陽龍洞堡國際機場股份有限公司）